江门新会睦州镇昔日的“难安村”变成如今的“示范村”

　　滔滔西江水奔流南去，滋养着江畔的绵延沃野。新会睦洲镇北面的南安村，与西江仅一堤之隔，睦洲大道从村口经过。沿江而去，可见连片的果园和农场，满眼尽是一派果熟花香的繁荣景象，不时还有市民游客走进园中，采摘新鲜的蔬果。这里是南安村土地流转连片示范区，新兴的休闲农业旅游正在这个宁静的村庄中悄然兴旺起来。

　　看着眼前的景象，谁也没想到，就在不久前，这里还只是一块块碎片化的土地，发展连片规模的休闲农业可谓“纸上谈兵”。不仅如此，历史遗留的土地纠纷还让南安村成为睦洲有名的“上访村”、“问题村”，发展停滞不前，党务、村务开展困难。这一切都随着土地承包经营权确权登记颁证(简称“土地确权”)工作的试点实施而发生了改变。

　　紧抓土地确权的机遇，南安村结合自身实际，探索出了土地确权的“南安经验”，不仅破解了土地历史遗留问题，更通过“定权、定地、定心”，唤醒了土地潜藏的活力，带动村民增收致富，发展现代农业，同时借助“互联网+”等创新了基层治理的新模式，让昔日的“难安村”变成如今的稳定和谐的“示范村”。

　　今年3月，首批18名南安村村民领取了他们承包地的“身份证”。迈入土地确权新时代的南安村有哪些变化，土地确权的“南安经验”留下了哪些启发?带着这些疑问，记者走进南安村寻找答案。　　

　　吴金明正在自己的果园修剪葡萄树。

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　　没了“紧箍咒”，村民回乡创业

　　从不锈钢师傅到果园园丁，从外出谋生到回乡创业，42岁南安村村民吴金明的生活，因土地确权的到来，发生了巨大的变化。“我家乡是南安，2015年之前，我一直在顺德工作，做不锈钢。眼看年纪越来越大，家里又有孩子、老人需要照顾，就萌生了回乡发展的念头。”回家后以何谋生?正当吴金明拿不定主意的时候，家乡传来了土地确权的消息，这让他看到了机遇。

　　土地承包权期限延长到15年

　　什么是土地确权?土地确权跟自己有什么关系?这些问题的答案就藏在吴金明的手机里，“村里开通了微信公众号，很多关于土地确权的最新消息和政策解读，我都是从这里获得的。”吴金明一边学习，一边思考，“以前土地承包权频繁小调整，做什么都缩手缩脚;土地确权后期限延长到15年，从定权定地到定心，没了‘紧箍咒’，就可以放开手脚干了。”

　今年3月23日，吴金明与南安村的另外17名村民，一同从省市相关负责人手里接过属于自己的承包地“身份证”——《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。如今，吴金明已经有了自己的一片果园——“明大叔农场”，他与家人一道响应村里号召发展休闲农业。

　　近日走进“明大叔农场”，到处是果熟花香。面积18亩的果园生机盎然，其中1亩种了新会柑、5亩种了无花果，还种了10亩的葡萄。“靠着一人0.4亩的口粮田，只能解决温饱，要过上更好的生活就要创业。在自家口粮田的基础上，把亲戚朋友确权后流转的土地整合起来，有规模地发展休闲农业。这在土地确权之前，大家都不敢做。”吴金明说。

　　为什么不敢做?吴金明直言：“种水果大多要两年才能试产，达到丰产起码要3年。按照5年一调整，风险太大，回报太低，大家不愿意做。承包权期限延长到15年，大家才可以放心投入。”看着架子上日渐成熟的葡萄，吴金明露出欣慰的笑容，他告诉记者：“仅仅是种葡萄搭架子，每亩就需要几千元投入，到了今年已经可以试产了。”

　　连片规划发展休闲农业

　　看长势，吴金明种的葡萄预计今年6月就能进入采摘期。接受记者采访时，他正忙着为葡萄“宝宝”套上“保护袋”防鸟防虫，这并不是“明大叔果园”上市的第一批水果了，“上次无花果上市吸引了深圳、中山、珠海的朋友前来采摘，种植不同品种的水果就能实现错峰成熟，保持大家关注度”。说到这里，吴金明信心满满。

　 在宽阔的睦洲大道上，像“明大叔农场”这样的果园还有10多家，较大面积的果园有30多亩，形成了南安村土地流转连片示范区。他们当地既有联手发展休闲农业的南安村民，也有租赁流转土地的外来种植户，来自礼乐向东村的村民吴森波、吴金志兄弟就是外来种植户之一。如今，他们正经营着一片28亩的果园，主打香瓜、西瓜、甜橙等水果。

　　“我们一家三代都种橙，爷爷在江海礼乐种，老爸在中山坦洲种，现在我们兄弟来到了南安。”29岁的弟弟吴金志告诉记者，“2015年在坦洲经营的果园到期后，我们得知南安村在搞土地确权，土地流转年限是15年，这很有吸引力。”除此以外，“科学的土地规划”也是他们选择南安村的一个重要原因，“开展土地确权工作时，南安村委会很重视土地的科学规划和利用，他们把睦洲大道两侧交通便利的土地留做发展休闲农业。不仅避免了土地碎片化，难以集中开发的问题，还实现了果园、农场间的连片抱团发展，效益会更好。”哥哥吴森波说。

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　　破解土地纠纷，“难安村”变“示范村”

　　土地经营合同不规范、经营时间过长、流转价格偏低，土地面积差异大、土地碎片化……南安村曾是睦洲镇有名的“上访村”、“问题村”，其中有90%的历史遗留问题都与土地有关。尽管进行过多方调解，但这些土地纠纷始终未能彻底解决。2014年，南安村成为新会区开展土地确权工作最早的一批试点，这是一个转折点。

　　抓住土地确权的契机，南安村通过深入调研论证，广泛吸纳民意，制定出了一套符合南安村实际的土地确权方案及实施方法，不仅破解了困扰已久的土地遗留问题，盘活土地**，发展休闲农业旅游，带领村民增收致富，探索了一套阳光、公开的服务型、制度化村治新模式，使昔日的“难安村”变成了如今的“示范村”。

　　发展适度规模经营，破解土地碎片化问题

　　“口粮田”和“经济田”两种类型土地带来的确权难题，是南安村绕不过去的“一堵墙”。“两田制”的产生，可以追溯到上世纪90年代末的第二轮土地承包。由于当时农业效益低，要缴纳农业税，农民种植意愿不强，只领取了部分耕地作为“口粮田”或外出打工。为避免土地丢荒，剩余的耕地多由集体经营发包，称为“经济田”。

　　按照统一部署，南安村对农户家庭承包的口粮田实行确权确地到户;对集体统筹经营的经济田，实行确权确地(份额)到户，完善委托手续，继续由集体统筹经营，农民按份额获取收益，“这保持了规模化经营的状态，避免了土地重新细分造成新的土地碎片，形成了有效的碎片化治理模式。”南安村党总支部书记梁瑞文说。

　　南安村的2300多亩耕地中，除鱼塘、经济作物地等1500多亩经济田外，还有796.4亩种植水稻的口粮田，这部分土地确权难度更大。如何攻坚克难?梁瑞文利用以前工作中积累的市场营销知识，“设计了一份确权分田的说明和表格，按照自种水稻作物、自行流转土地和委托村委会流转三种意向，逐家逐户收集统计，由村民自愿选择，并签名公示。”

　　结合前期统计数据和南安村地型、发展需求等，南安村按照先安排种植水稻作物，再安排自行流转，后安排委托村委会流转的顺序，开展土地规划。“譬如说，种植水稻的优先安排地势较低的地块，发展休闲农业则安排靠近道路的地块。从易到难，从小到大，从紧到松，让村民看得清楚、明白，减少误会。”梁瑞文说。

　　目前，全村有近一半的村民都选择将口粮田委托村委会流转。除了村民对村委会的信任和支持，较高的收益保障也是村民考虑的重要因素。“经过调研论证和征集民意，我们把(土地流转)价格从原来的的每亩900元/年，增加到现在的每亩1500元/年。以后，每5年递增20%，流转15年，这都是实实在在的收益。”梁瑞文说。

　　此外，村民把不愿耕种的口粮田委托村委会统一流转，还有利于进一步解决土地碎片化问题，发展旅游农业等适度规模经营。梁瑞文认为：“这不仅会鼓励更多村民回乡创业，增收致富，更能形成良性循环，巩固南安村稳定，发展生态农业经济。”

　　如今，睦洲大道两侧原来分散零乱的土地，已逐渐形成连片的产业示范区，“明大叔农场”等10多家果园、农场就坐落其中。

　　借助“互联网+”，创新基层治理模式

　　从原来的“难安村”，到近两年连续获得镇授予的先进党总支部、先进村及市区党建示范村等称号，土地确权不仅破解了历史遗留的土地纠纷，带领村民增收致富，更树立了村委会的威信与形象，探索了基层治理的新模式。而这其中的“秘诀”就在于梁瑞文所坚持的“公平、公正、公开、公心”。

　　2014年，南安村初步开展土地确权试点，做好前期宣传发动至关重要。梁瑞文认为，“我们要用一句通俗易懂的语言向村民讲解农村土地确权的含义，才能争取到他们的支持和配合。这首先是要村干部熟透政策文件。”“(土地确权)不是重新分田，而是把原有田确权到户，由村民自己当家作主并可以出租流转、*押贷款，而且还颁发一个证书，类似土地证，只是用途与期限有所限制。”通过“接地气”的讲述，从梁瑞文到全体村干部，再到党员、村代表，以一传百，土地确权工作很快深入民心。

　　做好宣传发动的同时，南安村更在阳光村务上积极创新。除利用公示栏等传统公示渠道外，梁瑞文还大胆借助“互联网+”，开通了@和美南安微信公众号，及时公布确权动态、耕地发包、工程投标等信息，接受党员群众监督，搭建村情民意的“直通车”。两年多来，南安村以土地确权为契机，解决史遗留问题，无一例群众上访，历史问题已得到标本兼治的解决，社会矛盾逐渐减少，党员干部在村民中树立起威信与形象，形成稳定和谐的村风民风。“事实证明越公开，越公平，越公正，越稳定。”梁瑞文如是说。

　　南安村民何灶旺也认为：“土地确权中，村里通过微信、公示栏及时公开信息，阳光、透明的工作方法，赢得了村民的信任和支持。而在土地规划中，通过调查了解村民实际需求，因地制宜搞开发，既符合村民的利益，也有利于南安村的长远发展。”

　　如今，南安村已形成了“堡垒型+服务型+制度化”的党务、村务新模式。尤其是借助村级党务e平台向社会公开招标，提高竞争力，增强社会公信力，减支增收，更为“明大叔”等一批农户免费宣传推销农产品，帮助村民提高效益，得到广泛认可和肯定。

　　“譬如说，南安大道工程工程预算原来是48万元，最终通过网上竞投标，最终以41万元中标，为村集体节省约7万元工程成本开支。”梁瑞文认为，通过创新村级治理和服务，实施精细化管理和阳光监督，确实扭转了工作局面，这不仅保障了土地确权工作的开展，也探索了未来基层治理的新模式。

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　 经验获得肯定

　 有望复制推广

　 今年4月，潮州市党政代表团一行走进南安村，南安村“化零为整，集约经营，定权定心、同步流转、建立村务e平台，提升工作透明度”等经验做法，引起了他们的关注。潮州市委副书记、政法委书记林壮森直言：“这里土地确权的经验很值得研究和借鉴。”

　　如今，“南安经验”已得到了省和国家农业部的肯定。国家农业部农村经济研究中心主任宋洪远在南安村调研时曾表示，“南安村的做法深刻理解农业部对于土地确权的文件精神，程序合法，并结合了当地的地方特色，通过土地流转发展连片的特色休闲农业，提高了村集体收入，这一模式值得推广。”

　　从新会区试点的“南安经验”，到全省试点的“新会经验”，我市土地确权工作已积累了一批可推广可复制的经验做法，并正在稳妥推进。

　　彻底明晰农地权属关系

　　去年5月，新会区在全省农村工作会议中就土地确权工作做了经验介绍。新会区副区长黄锐楼总结认为，“新会经验”主要做法是，将所有农用地纳入土地确权范围，彻底明晰农地权属关系。同时，将界定农村集体经济组织成员资格作为土地确权突破口，扫清土地确权主要障碍;并以“两田制”确权为路径，解决不同类型土地确权难题。

　　“以往新会区集体土地权属多未设置界标，公开发包的鱼塘、山地、林地多为口头界定，合同面积与实际面积不符等，容易导致矛盾纠纷。”而通过土地确权，黄锐楼表示，这将逐步明晰农村土地承包庄康，厘清土地权属问题，构建“权属清晰、保护严格、流转顺畅”的农村土地产权制度。同时，通过探索建立“两田制”土地确权方式，对经济田不再重新细分，而是采用确份额的方式，继续走集约化、产业化和规模化的发展道路，高效推进了土地承包经营权的流转，为适度规模经营创造了条件。通过这一系列措施，切实提高了农民收入和村集体经济发展的水平。

　　“(土地确权)一方面，通过明确、规范和保障农民对土地的承包、经营权利，调动了农民农业生产积极性，并为市场运行中的*押、担保和转让奠定了法律基础;另一方面，通过完善委托手续，从制度上明确了村集体受委托统一经营‘经济田’的权利和责任，有效防止集体资产流失，实现了村集体资产保值增值。”黄锐楼说。

　　从2014年开展试点，2015年铺开，2016年完成确权外业工作。截至今年5月15日，全市71个镇(街)共12202个农村集体经济组织开展了农村土地承包经营权确权工作，占应确权的98.47%;共完成实测耕地面积247.39万亩，占应确权面积的110.91%，进入全面颁证阶段。

　　“以南安村为例，新会区作为全省土地确权试点，在解决‘两田制’、土地碎片化、集体成员界定等，形成了经验做法。”市农业局副局长钟国活说，特别是针对承包地“两田制”地区，在原有责任田地界线被打乱，原由档案资料缺失，“两田制”已被农民广泛接受的情况下，我市以新会区为代表的“两田制”地区探索出了确权确地(份额)的模式。

　 钟国活说，我市接下来将抓住关键主体、关键环节、关键节点，按照“2017年底完成70%、2018年6月底前基本完成”的目标，逐点突破，以点带面，加强分类指导，化解矛盾，并强化督导，确保质量。

　　同时，钟国活还表示，我市将积极运用确权成果，将农户承包数据和资料实现信息化管理，全域加快建设市县镇三级农村产权流转管理服务平台和村级服务站点，健全监管、信息、交易等服务和制度，探索开展农村土地“两权”质押试点，维护各项权能，引导发展农业适度规模经营，发挥土地确权的“大能量”。

　 专家声音

　 广东省农村政策研究中心陈志国博士：

　　南安村开创了 可借鉴新模式

　　从全省土地确权的工作情况来看，珠三角与粤东西北面临的问题有所不同，但“两田制”在全省是比较普遍的。江门新会区是全省土地确权的试点，而南安村又是“试点中的试点”，形成了很多可供借鉴的经验和模式。这其中，我们来到南安村和新会区考察评估时发现，当地在“两田制”不同类型土地的确权方式上，开创了新的模式，具有独到之处。

　　“两田制”的形成是历史发展的产物，这也成了很多地区土地确权的“硬骨头”。尤其是在经济田怎么确权的问题上，各地都觉得很难做。以南安村为例看“新会经验”，当地的做法是在尊重村民意愿的前提下，不打破原有土地格局，采用确份额到户的形式，既避免了因重新细分土地造成的碎片化，也有利于适度规模经营，发展集体经济。

　　当前，国家积极提倡发展休闲农业、养老农业等新模式，而前提是有可集约发展的土地。“新会经验”的探索符合土地确权的原则和精神，延续和规范了当地群众普遍认可的土地经营模式，也顺应了国家通过土地确权促进土地有序流转，发展适度规模经营的方向。其他地区可以结合自身实际，借鉴“南安经验”和“新会经验”中确份额到户的做法，推动土地确权工作。